شهرداری

کارهای حقوقی شهرداری و دعاوی مهم آن

کارهای حقوقی شهرداری و مسائل و دعاوی مهمی که مردم و سایر اشخاص حقوقی به طرفیت این سازمان عمومی غیردولتی مطرح می نمایند و یا برعکس شهرداری علیه اشخاص مطرح می نماید، دارای گستره وسیعی است

در یک دسته‌بندی می‌توان به دعاوی حقوقی مرتبط به شهرداری‌ها را در سه دسته دعاوی ناظر به بهره‌برداری از املاک و اراضی، عوارض شهرداری و تملک اراضی و املاک توسط شهرداری مورد بررسی قرار داد.

در این نوشتار به اختصار به این موضوع پرداخته و بحث را با توضیح عناوین بالا و ذکر مصداقی دعاوی یاد شده پیش می‌بریم :

۱- دعاوی مربوط به بهره برداری از املاک و اراضی

در این دسته مهم از پرونده‌های قضایی و امور اداری جاری در شهرداری و سایر نهادهای مرتبط مانند اداره ثبت اسناد و املاک ، اختلاف بر سر بهره‌برداری از املاک و نحوه استفاده مالک از ملک می باشد . برای نمونه در دعوی صدور پروانه ساختمان که در فرض خودداری شهرداری از صدور پروانه، مالک به دیوان عدالت اداری مراجعه می نماید و این مرجع نیز با احراز شرایط صدور پروانه، شهرداری را محکوم به صدور پروانه می نماید .

شرح این دعوی از این حیث که شرایط صدور پروانه چیست و آیا شهرداری ملزم به صدور هر نوع پروانه ای با هر کاربری که مالک متقاضی آن است ، می باشد یا خیر ، مطلب مجزایی است ولی به اختصار باید گفت طبق رای وحدت رویه شماره ۵۵۶ مورخ 10/2/1370 هیئت عمومی دیوان عالی کشور رسیدگی به دعوی الزام شهرداری به صدور پروانه در صلاحیت دیوان عدالت اداری است .

از طرفی طبق رای وحدت رویه شماره ۱۲۳۶ مورخ 22/4/1400 دیوان اخیر ، صدور پروانه ساختمان برای اراضی، قبل از تفکیک قانونی و صدور سند فرعی شش دانگ قابل استماع نیست .

گفتنی است برای مقدمه و در جایی که شهرداری از صدور پروانه ممانعت به عمل می آورد صلاح بر این است که حداقل طی نامه‌ای اداری به مضمون درخواست صدور پروانه که پشت دبیرخانه شهرداری شده باشد تقاضای اداری را قبل از طرح دعوی در دیوان به شهرداری ارائه داد تا امتناع شهرداری از قبول درخواست مسجل گردد .

مطلب مهم دیگر در مورد استیفای منفعت از املاک و اراضی شهرداری ، بحث تفکیک و افراز اراضی شهرداری است که با اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ، مسائل و کارهای حقوقی آن رو به فزونی است .

آگاهی از مقررات و ضوابط افراز و تفکیک اراضی شهرداری و کسب اصلاح از شرایط تعلق قدرالسهم موضوع ماده پیش گفته، مستلزم کمک گرفتن و اخذ مشاوره حقوقی از وکیل دعاوی شهرداری است.

مورد مبتلابه دیگر مربوط به تخلفات ساختمانی و رسیدگی به موضوع در کمیسیون ماده ۱۰۰ است رای قطعی کمیسیون اخیر و کلاً کمیسون ها و هیات های اداری ظرف سه ماه از تاریخ ابلاغ قابل شکایت در دیوان عدالت اداری است .این مدت برای ساکنین خارج از کشور شش ماه از تاریخ ابلاغ است.

کیفیت تنظیم دادخواست های تقدیمی به دیوان علیه شهرداری، تاثیر بسیار مهمی در نتیجه رسیدگی و تصمیم شعبه دیوان دارد. کمیسیون مشاغل مزاحم و کمیسیون باغات نیز دو کمیسیون مهم دیگر مرتبط با امور شهرداری می باشند که مانند کمیسیون ماده ۱۰۰ آرای صادره از آنها در دیوان عدالت اداری قابل شکایت است .

2- عوارض و بهای خدمات شهرداری

وصول عوارض و بهای خدمات اصلی ترین منبع درآمدی شهرداری است و این موضوع به یکی از پر چالش ترین دعاوی شهرداری ها در دیوان عدالت اداری بدل گردیده است .

شورای اسلامی شهرها همواره عوارض های غیرقانونی متعددی وضع نموده و می نماید و دیوان عدالت اداری ( هیات عمومی ) بارها مبادرت به ابطال این مصوبات نموده است ولی هر بار با تغییر عناوین و واژه ها ، مصوبه جدیدی با همان مفاد مصوبات ابطالی سابق وضع می گردد و چرخه تصویب توسط شوراها و ابطال توسط هیئت عمومی دیوان فعال است.

به هر حال در جایی که شهرداری از شهروند ، مطالبه عوارض می نماید و این عوارض مستند به مصوبات شورای اسلامی شهر است، می بایست ابتدا دعوی ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح گردد.

رسیدگی اولیه به اختلاف بین شهرداری و مودی در مورد عوارض و بهای خدمات در صلاحیت کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری است. رسیدگی این کمیسیون به صورت یک مرحله ای است و رای کمیسیون نیز از سوی مودیان خصوصی در دیوان عدالت اداری قابل شکایت است. مراجع دولتی نیز مستفاد از رای وحدت رویه شماره 699 مورخ 22/3/1386 می توانند در دادگاه های عمومی به رای کمیسیون اخیر شکایت نمایند.

در این دادنامه می خوانیم:

قانونـگـذار براي آراء صادره از مراجع غير دادگستري نوعاً مرجعي را براي رسيدگي به اعتراضات و رفع اشتباهات احتمالي تعيين نموده‌ است، در حالي كه براي رسيدگي به اعتراض نسبت به آراء كميسيون ماده 77 قانون شهرداري كه ابتدائاً رسيدگي مي‌ نمايد چنين مرجعي پيش‌ بيني نشده‌ است، بنا به مراتب، همان‌ طور كه به‌ موجب اصل يكصد و هفتاد و سوم قانون اساسي و ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري مردم مي‌ توانند اعتراضات خود را در ديوان عدالت اداري مطرح نمايند، سازمان‌ هاي دولتي نيز مي‌ توانند براي رفع هر نوع تخلف احتمالي از قانون، در صدور آراء كميسيون ماده 77 از حيث نقض قوانين يا مقررات و مخالفت با آنها، به مراجع دادگستري كه مرجع تظلم عمومي است مراجعه نمايند.

به طور کلی، دو دعوی اعتراض به رای کمیسیون ماده 77 در شعب دیوان عدالت اداری و دادگاه های عمومی و نیز دعوی ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهر در مورد عوارض که در صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری می باشد، دو دعوی عمده در خصوص عوارض شهرداری می باشند.

3- تملک اراضی و املاک توسط شهرداری

در تملک اراضی توسط شهرداری رعایت قواعد و مقررات و تشریفات تملک لازم است عدول از این مقررات ممکن است با شکایت ذینفع در دیوان عدالت اداری منتهی به ابطال تملک گردد.

از سوی دیگر ممکن است شهرداری بدون طرح مصوب مبادرت به تصرف عملی و حتی اجرای طرح هایی مانند فضای سبز یا ایجاد معبر نماید در حالی که طرح مصوبی در این باره توسط مراجع قانونی تصویب نشده است.

هیات عمومی دیوان عالی کشور در این خصوص طی دادنامه وحدت رویه شماره 747 مورخ 29/10/1394 اعلام داشته است:

نظر به اينكه يكي از شرايط برقراري مسئوليت مدني، وجود تقصير است، لذا در اينگونه موارد به عنوان مقدمه صدور حكم به جبران خسارت، بايد وجود تقصير و تخلف و ورود خسـارت احراز گردد و سپـس دادگاه ميزان خـسارت را تشخيص دهد و حكم به جبران آن صادر نمايد كه احراز تخلف مؤسسات و اشخاص مذكور در بندهاي 1 و 2 ماده 10 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، بر اساس تبصره ماده مرقوم برعهده ديوان است. بديهي است در مواردي كه مالكان اراضي تصرف و تملك شده از سوي شهرداري، بهاي آن اراضي را مطالبه مي‌كنند بدون اينكه مدعي تخلف و نقض قانون از سوي شهرداري در اقداماتي كه انجام داده، باشند دعوي موضوعاً از شمول مقررات بندهاي 1 و 2 و تبصره 1 بند 3 ماده 10 قانون ياد شده خارج است و دادگاه بايد به دعوي رسيدگي و حكم مقتضي صادر نمايد.

مطالب بالا، خلاصه و مروری بر دعاوی و کارهای قضایی شهرداری ها بود که البته هر یک از دعاوی مورد اشاره نیاز به توضیح و تفصیل مطلب دارند.

تغییر کاربری در طرح تفصیلی با لحاظ مقررات جدید

تغییر کاربری در طرح تفصیلی و مباحث مرتبطی مانند هزینه تغییر کاربری اراضی و املاک از تاسیسات شهری، درمانی، آموزشی و فرهنگی و مانند آن به کاربری هایی مانند مسکونی و تجاری و نیز هزینه تغییر کاربری و مدت اعتبار طرح تفصیلی از موضوعاتی است که می بایست براساس آخرین قوانین و مقررات جدید در حوزه حقوق شهری مورد مطالعه و بررسی قرار گیرد.

برای درک بهتر عناوین و موارد بالا بهتر است موضوع را در قالب چند سوال و ارائه پاسخ آنها دنبال نماییم.

منظور از کاربری و تغییر کاربری چیست؟

کاربری در مقاله حاضر به این معناست که حاکمیت و دولت از طریق مراجعی مانند شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و کمیسیون ماده پنج مبادرت به تعیین نوع استفاده از املاک و اراضی بنمایند.

البته لزومی ندارد که استفاده مورد نظر فعلیت داشته باشد و همین که در طرحهای شهری کاربری املاک معین گردد و نوع استفاده آنها به صورت بالقوه مشخص شود به این معناست که کاربری املاک تعیین شده است در مرحله بعد بر حسب نیازهای شهری و ضرورت های اجتماعی ممکن است تغییر کاربری اراضی و املاک، اجتناب ناپذیر و ضروری باشد در این موارد مستند به ماده پنج قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، کمیسیون موضوع این ماده مبادرت به تغییر کاربری املاک و اراضی می نماید به این ترتیب مفهوم کاربری و تغییر آن مشخص شد.

پر واضح است که اگر طرح های جامع و تفصیلی و هادی به درستی تدوین و تصویب گردند یعغنی واقعیت های شهری را ضمن آینده نگری مد نظر قرار داده باشند، تغییر کاربری و تغییرات در طرح تفصیلی کمتر خواهد شد.

طرح تفصیلی بیانگر جزییات کاربری املاک است.

بند سه ماده یک ‌قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مقرر داشته است:

‌طرح تفصیلی عبارت از طرحی است بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات مختلف شهر و‌موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان و تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در‌واحدهای شهری و اولویتهای مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین‌می‌شود و

نقشه‌ها و مشخصات مربوط به مالکیت بر اساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می‌گردد.

متولی تغییر کاربری اراضی و املاک در محدوده قانونی شهرها

به استناد ماده پنج قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، تغییر کاربری اراضی و املاک واقع در محدوده قانونی شهرها در صلاحیت کمیسیون موضوع ماده مذکور است.

مدت اعتبار طرح تفصیلی

شاید برخی به استناد قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح های دولتی و شهرداری ها چنین برداشت نمایند که بعد از مقاطع زمانی معین شده در قانون مذکور و مشخصا تبصره یک آن، طرح تفصیلی و کاربری تعیینی بی اعتبار می گردد.

اما باید توجه داشت که هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 102 مورخ 1391/2/25 نظر دیگری در این باره صادر نموده است.

در رای وحدت رویه آمده است:

حکم مقرر در قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهـرداریها مصـوب 1367/8/29 و اصـلاحی 1380/1/22 دلالتـی بر ابطال طرحهای عمومـی و عمرانی دستگاههای مصرح در مـتن ماده واحده، در صـورت عدم اجرا در مهـلت مقرر ۵ ساله قانونی ندارد و فقط بر حفظ حقوق مالکان املاک واقع در طرحهای عمرانی و عمومی از حیث احداث یا تجدید بنا یا افزایش بنا، تعمیر، فروش، اجاره و رهن و غیره تاکید دارد. از این رو با عدم اجرای طرح در مهلت مقرر ۵ ساله، موجبی برای ابطال طرح مصوب وجود ندارد

با توجه به مراتب بالا، صرف گذشت زمان دلالتی بر بی اعتباری کاربری و طرح مورد نظر ندارد.

قابلیت اعتراض مصوبات کمیسیون ماده پنج و تغییر کاربری

آیا کاربری تعیینی و مصوبات کمیسیون ماده پنج قابل اعتراض و ابطال می باشند یا خیر؟

باید توجه داشت که کمیسیون موضوع ماده پنج قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و حتی شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مقام تصویب طرح های شهری و تغییرات آن دارای اختیار مطلق و دلخواهانه نیستند و می بایست ضوابط و مقررات فنی و حقوقی را مراعات کنند.

برای نمونه می بایست به حق مکتسب اشخاص توجه شود و ضرورت تغییر کاربری احراز شود و الا که بر اساس مواد 10 و 12 و 80 قانون دیوان عدالت اداری حسب مورد اشخاص می توانند در قالب شکایت از مصوبات کمیسیون ماده پنج در شعب یا هیات عمومی دیوان عدالت اداری طرح دعوا نمایند.

دادخواست ابطال مصوبات کمیسیون ماده پنج و دادخواست ابطال طرح تفصیلی دادخواست هایی هستند که در این باره برحسب اینکه موضوع به صورت موردی و راجع به چند پلاک یا یک پلاک معین باشد و یا این که عام الشمول و فراگیر باشند در شعب دیوان یا هیات عمومی دیوان رسیدگی می گردد.

قابل ذکر است که مصوباتی که جنبه فراگیر دارند می بایست در هیئت عمومی مورد رسیدگی قرار گیرند.

ارتباط تغییر کاربری اراضی و قانون منع فروش

به موجب ماده یک قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری‌ مسکونی برای امر مسکن به شرکتهای تعاونی مسکن و‌ سایر اشخاص حقیقی و حقوقی مصوب ۱۳۸۱/۰۵/۰۶ :

از تاریخ لازم‌الاجراء شدن این قانون هرگونه واگذاری و نقل وانتقال اراضی‌به اشخاص حقیقی و حقوقی و شرکتهای تعاونی مسکن اعم از شرکتهای تعاونی مسکن‌کارمندی و کارگری و تعاونیهای مسکن کارکنان نیروهای نظامی و انتظامی برای امر مسکن‌در داخل محدوده (‌قانونی) شهرها، شهرکها و شهرهای جدید موکول به اخذ گواهی مبنی‌بر نداشتن کاربری معارض و ضوابط ساخت و ساز متناسب با نیاز و هدف متقاضیان در‌اراضی مورد نظر از مراجع مذکور در مواد (۳) و (۴) این قانون می‌باشد.

در ماده 6 همین قانون نیز آمده است:

هر نوع نقل و انتقال اعم از رسمی و عادی، تفکیک، افراز، صدور سند و‌تغییر کاربری درمورد زمینهای موضوع این قانون، بدون رعایت مفاد این قانون و مقررات‌مربوط ممنوع است. درصورت تخلف، متخلفان از جمله هیأت مدیره شرکت تعاونی‌ذی‌ربط، مسؤول جبران خسارات وارد شده به اشخاص حقیقی و حقوقی، شهرداریها،‌دولت و اعضای شرکتهای تعاونی مسکن می‌باشند.

اشاره به تاریخ تصویب این قانون از این جهت مهم است که بسیاری از درخواست های تغییر کاربری که اشخاص یا شهرداری ها در کمیسیون ماده پنج مطرح می نمایند (البته درخواست ها معمولا با واسطه شهرداری در کمیسیون مطرح می شود) به این جهت با مخالفت کمیسیون مواجه می گردد که تاریخ آخرین سند انتقال بعد از قانون منع فروش و در زمانی تنظیم شده که ملک مورد نظر کاربری مسکونی نداشته است و چون منتقل الیه، ملک فاقد کاربری مسکونی را خریداری و قصد تغییر آن به کاربری مسکونی را دارد کمیسیون با این درخواست مخالفت می نماید.

بنابراین قانون منع فروش، یکی از موانع تغییر اجابت تغییر کاربری است و چاره ای نیست که در این موارد (البته چنانچه به صلاح و خواست مالک باشد و زمینه اجرای آن در طرح های شهری فراهم باشد) درخواست تغییر کاربری از کاربری مبدا مثلا آموزشی یا فضای سبز را به تجاری یا اداری و دیگر کاربری ها مطرح نمود و کاربری مسکونی را مورد تقاضا قرار نداد.

هزینه تغییر کاربری

منظور از هزینه تغییر کاربری در ادبیات حقوق شهری فعلی (و با لحاظ قانون درآمد پایدار و هزینه های شهرداری ها و دهیاریهای کشور و دستورالعمل اجرایی موضوع تبصره یک ماده دو آن که آخرین و جدیدترین نسخه این دستورالعمل به تاریخ 1402/9/29 و شماره 202865 می باشد) همان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری است.

گفتنی است که سابق بر این، دیوان عدالت اداری و مشخصاً هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبات بسیاری از مراجع خصوصاً شوراهای اسلامی شهرها مبنی بر تصویب و وضع عوارض تغییر کاربری را ابطال می نمود تا اینکه در نهایت هیات عمومی دیوان دولت اداری نظر بر قانونی بودن اخذ عوارض تغییر کاربری صادر نمود.

منتها در این آرا و در قوانین و مقررات دیگر هیچ نصاب ، درصد ، معیار و میزانی برای وضع و وصول عوارض تغییر کاربری در نظر گرفته نشد تا اینکه در دستورالعمل پیش گفته که تاکنون در سال های یک هزار و چهارصد و یک هزار و چهارصد و دو، دو نسخه آن منتشر شده و دستورالعمل مصوب سال هزار و چهارصد و دو برای سال هزار و چهارصد و سه ملاک عمل می باشد میزان آن، معین و مشخص گردید به این توضیح که با توجه به دستورالعمل سال 1402 :

در صورتی که به درخواست مالک،ملک فاقد کاربری تعیین کاربری شده و با کاربری قبلی آن تغییر یابد و از این اقدام ارزش افزوده برای ملک ایجاد شود مشمول پرداخت این عنوان عوارض می گردد.

میزان این عوارض نباید بیشتر از ۴۰ درصد ارزش افزوده ایجاد شده باشد. میزان این عوارض برای باغات خشک شده و بی حاصل حداکثر ۴۰ درصد ارزش افزوده و برای باغات مثمر ثمر و زنده پس از اخذ مجوز لازم حداکثر ۷۰ درصد ارزش افزوده خواهد بود.

اگر درخواست مالک جهت تغییر کاربری ثبت نشده باشد تا زمانی که مالک درخواست بهره برداری از کاربری جدید را نداشته باشد مشمول پرداخت این عنوان نمی گردد.

عوارض تغییر کاربری صرفا به موجب مصوبه کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری و یا بر اساس تغییر طرح تفصیلی امکان پذیر است و در سایر موارد از جمله ابقاء زیربنای با کاربری مخالف پروانه ساختمانی و یا در موارد اجرای ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها اخذ این عوارض امکان پذیر نمی باشد.

با توجه به مراتب بالا باید توجه داشت که آیا اساساً تغییر کاربری ملک برای نمونه تغییر کاربری از مسکونی به درمانی، ارزش افزوده ای برای ملک ایجاد نموده یا خیر؟!

مشخص است که مثلا برای تغییر کاربری از آموزشی به مسکونی، ارزش افزوده ایجاد می گردد با توجه به دستورالعمل پیش گفته قانون مند شدن و ضابطه مند شدن نحوه دریافت عوارض تغییر کاربری و میزان آن برطرف کننده بسیاری از اختلافات و دعاوی مرتبط با این حوزه و کمیسیون ماده 77 شهرداری خواهد شد.

البته که صرف مشخص شدن عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری به معنای آن نیست که منبعد دعاوی و اختلافات حقوقی ناشی از مباحث تغییر کاربری در مراجع قضایی و خصوصاً دیوان عدالت اداری مطرح نگردد روشن است که برای پیگیری تخصصی دعاوی شهرداری می بایست از آخرین قوانین و مقررات این حوزه اطلاع پیدا نمود و دستورالعمل پیش گفته مقرره جدید و مهمی درباره مباحث شهرداری و خصوصاً بحث عوارض شهرداری ها می باشد.